台湾的基础教育改革及其得失

摘 要：台湾的基础教育改革自下而上开始，主要是想通过学习美国的教育制度，来革除台湾教育的一些弊病，改革的方向是人本化、民主化、多元化、科技化及国际化，但由于台湾社会环境及运行机制的不健全，教育理念的不成熟，台湾基础教育改革虽然取得了一些成绩，但引发的问题也一样突出。

关键词：台湾、基础教育、改革、得失

1 台湾教育改革过程

　　台湾教育改革源自民间改革团体与改革事件，对于当时的台湾教育现况具有相当的抗议性，一连串的运动（1983-1990）萌芽于大学教育，于1990年开始推动法案，1994年为蓬勃期，民间对抗官方，体制内外对立①。政府基于民间压力，1994年成立教育审议委员会，开始学习美国的教育制度，以体制外的改革者为主角，进行两年研究，提出四期的谘议报告书及总报告书；1995年政府依循此目标拟定教育改革行动方案，2000年担任教育体制外改革的人士担刚为政策拟定与执行官员，贯彻执行改革理念。奉为教育改革纲要的谘议总报告书提出教育改革五大方向：人本化、民主化、多元化、科技化及国际化，在此方向引导下，制定几项改革措施：教育松绑、学习权的保障、教师专业自主权的维护②等。

1.1教育松绑

1.1.1．重整中小学教育行政和教学，包含订定学校教育法，保障组织弹性化和多元参与；

1.1.2．促进中小学教育松绑，计有：（1）建立学校为中心的管理方式；（2）成立学校谘议委员会；（3）中小学校长由遴选委员会负责遴选；（4）建立各校校务教学评鉴制度；（5）教师弹性薪给和奖金制度等。

1.1.3．落实学校自主经营：（1）赋予学校组织架构弹性；（2）研订校长遴选和任用办法；（3）项目设置国小专任职员；

1.2 学习权的保障

1.2.1改革课程及教学，例如：（1）订定课程大纲取代课程标准；（2）整合学科；（3）减少上课时数；（4）建立网络学习环境；（5）小学开始学习英语；（6）研议通用标音系统学习语言可行性；

1.2.2 缩小学校规模和班级规模：（1）1998年每班40人；（2）2006年每班30人以下；

1.2.3 协助每位学生具有基本能力，包含：（1）研究学生的基本能力及鉴定；（2）补救教学；（3）建立分级授证之学习评量制度；

1.2.4 加强生涯辅导，提供多元入学方式；

1.2.5 保障幼儿教育品质，例如：（1）设置专责单位，（2）幼保联合及定期联合会议；（3）满足五岁组幼儿就近入学等。

1.3 保障老师的专业自主权，主要是通过修订教师法来实现保障；等。

这份谘议总报告书交由政府执行，有几项重要规划阶段与过程：1995年2月台湾“教育部”提出“‘中华民国’教育报告书——迈向二十一世纪的教育远景”，1995年9月提出“‘全国’身心障碍教育会议实录及报告书”。又于1997年7月提出教育改革总体计划纲要，根据三十项计划纲要，研拟具体的中长程计划十八种，实施方案十二种，1998年2月台湾行政院教育改革推动委员小组第六次会议决议：综合教育改革总谘议报告书及教育改革总体计划纲要，选择重点关键项目汇整为教育改革行动方案计有十二项内涵。1999年台湾“教育部”提供一九九九年三月“全国”教育改革研讨会议重要结论及建议事项暨研处情形。2000年实施九年一贯课程，2001年推展阅读运动及多元入学方案。原本一场教育改革（evolution）应依据发展的概念，从原有结构经过续接过程朝向目标开展③。然由上述重点和实施细节观察，台湾近些年来的教育改革抄袭美国制度，彻底推翻旧有制度与原官僚系统人员，形成体制内外的严重冲击与冲突产生，一些脱序、争权与摩合在改革过程中纷纷扰扰，传统教育人员接受莫大的挑战，家长也将孩子置入一连串的教育实验中，共同期许是希望教育品质更好，孩子更受惠，可谓是空前绝后的一场教育革命（revoultion）。

2 改革的重点措施

　　台湾实行的教育改革有几大方向：（一）去中心化及权威化，强调教育和学校行政自主与弹性，重视家长与老师的决策参与权，追求学校本位课程及管理；（二）改革学制，研拟延长基础教育年限向下延伸一年或是施行十二年国民教育，并改变入学方式。（三）重视不同族群的教育权，包含两性、环保、原住民教育、特殊教育提供等；（四）推动科技教育，学习网络化，让台湾成为绿色硅岛。改革的重点措施包括④：

2.1完成中小学兴建改建与整建计划：1994年到2000年共列新台币670亿元改善中小学硬件设备，让台湾的中小学呈现全新的和独特的风貌，也是教育改革最成功的部分，这些建设显示六项特色：

2.1.1．形塑台湾建筑风格，如燕尾马背；

2.1.2．重视本土环境特色，例如太巴塱国小的阿美族祖先和住屋；

2.1.3．规划开放空间，例如以四班为一单位作为班级组群教室、采用弹性隔间、生活空间、休憩景观等；

2.1.4．建立两性平等校园，包括运动场、厕所和更衣室等考虑女生需求量。

2.1.5．强化无障碍空间，例如建立残障坡道和厕所等；

2.1.6．推展教育设施和社区结合，除了无围墙学校外，教学中心、活动中心、运动场所等均开放供社区使用，学校的使用建材及设计也与社区建筑融合。

2.2 中小学一起减肥，降低班级人数：1998年开始小学一年级开始每班学生数降至35人，直到2003年小一至小六均降35人；中学2004年开始到2007年每班降到35人，所耗资的兴建教室费新台币350亿元，教师人事费新台币835亿元，然教师会团体希望降到每班30人；除了量之外，质的部分则进行小班教学精神计划，共有31000班进行实验教学，2001—2003推展全国儿童阅读，提升认知能力，并提出“挑战2008年国家发展重点计划”，最重要的一项是“e时代人培育计划”，重点有营造国际化生活环境，建构全国网络系统，活力青少年养成，要求一人一乐器，一人一运动，并建立e时代终身学习社会环境。

2.3施行多元入学方案：2001年全面实施高中职、五专多元入学方案，国中毕业生可以采用三种方式进入高中、高职或是五专就读。这三种入学方式是甄选入学、申请入学和登记分发入学。每种方式都要具有基本学力测验分数，因此每个学生于国三下学期要参加一到二次的“全国”中学学生基本学力测验，以利申请，其中甄选入学时，各高中职校可以就需要加考实验、口试、小论文、表演或术科等。申请入学除了采用基本学力分数为依据之外，各校尚应参考在校成绩、特殊才能、优良品德等，并提供名额给邻近的国中；登记分发入学则纯以学力测验分数为准，由各区联合办理招生事宜，名额占70%⑤。

2.4进行国民教育课程与教材教法革新：实施九年一贯课程，理念强调十大基本能力以及学校本位课程，并将课程统整分成七个领域，有充份的空白课程，每周至少有20%的弹性教学时数，另国中有30%、国小有10%的选修课程⑥。同时降低学生负担，每周上课五天，每年授课200天，每节课40至45分钟。为了扫除国际文盲，从小学五年级开始全面实施英语教学，拟定英语课程纲要，开办英语夏令营，积极培育小学英语教师，国中小也强调河洛话及客家语的乡土教学，并检定合格的语言教学老师。九年一贯课程的教科书全面开放，采用民间版本经由官方审定合格后售予学生，由各校教师成立委员会，从七、八家书商中自行决定所适用的教科书版本。

2.5贯彻师资多元化：基础教育教师培育从师范学校转移到各大学，各大学特色办理中小学或幼儿教育及特殊教育学课程，学生须修满40个教育学课程，修毕后经过资料初审进行一年实习，合格后参加各校甄选方获得教师职位。

2.6权力下放：依据教育基本法授权地方行政权，尤其是学前教育、中小学教育、体育活动等，尤其是家长的教育参与权和自主权都已经获得相当程度的开放，他们参与遴选校长和老师，决定学校本位课程与管理等，与教师会、学校行政者形成鼎足三分的局面。

2.7建立学校人员遴选制度，包含校长、主任和教师。此条改革措施源于教改会之诉求。1999年台湾拟定国民教育法第九条规定：中小学校长的产生由以往的派任制改成由地方政府的连选委员会遴选后聘任之，其中的家长代表不得少于五分之一，对基层教育生态造成莫大的影响。其中遴选委员会的人数、委员身份是否合宜？出席学校家长代表的浮动委员名额的主导性过强等。造成有些好校长因与家长会代表的关系不够而中箭落马，换言之遴选校长的公共关系大于他的专业能力，加上没有良好的申诉，许多有作为、有个性的校长都提前退休，不愿意被人评头论足。教师则依据师资培育法、教师法和教育人员任用条例等规定，由各校公告名额，请合格老师自行选校参加征选，通过校内老师组成的委员会所安排的笔试（报名人数偏多时）、试教及口试后聘用。

2.8强化信息教育：中小学均有计算机教室，完成信息课程一人一机，计算机人机比2000年为19：1。所有中小学以ADSL专线方式连接internet，校校上网，同时将台湾学术网络（TANet）延伸中小学，各县市设有教育网络中心，更进一步办理班班有计算机方案，并补助偏远地区网络电信费用。为了提升老师信息素养，办理培训，共有72万人次参加。信息课程时间小学原本利用团体活动，国中设计算机进修课。2000年九年一贯课程实施后，在自然与科技领域中排入计算机基本技能学习。最终目标期望师师用计算机，处处上网络，教师能运用信息科技于教学活动内时间达20%以上，教材全面上网，资源及数据库分享，同时建立20%（600）种子学校，建构一个无障碍的网络学习环境。可惜的是经费浩大，预估新台币200亿元，所以将拖延实施期程⑦。

2.9重视弱势族群的教育：重大计划有教育优先区计划，特别针对单亲、原住民地区和经济落后地区学校，以专款补助建筑与设备、午餐、交通车、计算机和补救教学等。特殊教育的残障部分也给予及早介入医疗与教学、设置无障碍空间、提供上学巴士、补助教材和资源教师等，虽然成效与先进国家相距甚远，然逐年改善当中。2002年办理家乡守护营以及续办潜能开发教育计划，以帮助弱势族群及课业落后的学生。

2.10研究学制改善：普及幼儿教育之际，计划提高五岁组幼儿入园率达百分之八十以上，整合现行幼儿园和托儿所，逐年普及并免费一年的幼儿教育，使学制向下延伸一年。然私立幼儿园及托儿所众多，加上未立案者，目前仅能补助县市政府幼儿园增班计划、边远地区普设幼儿园、补助幼儿教师进修研习等方面着手。也有建议向上延伸为十二年国民教育，因涉及庞大经费，仍属研究阶段。

3 评论与建议

　　教育革新的理论归纳有四种：（一）挑战响应论：外在的社会、政治、经济等变迁，迫使教育制度改革，（二）教育问题解决论：形成已久的教育问题恶劣化，谋求对策；（三）新知传布应用论：教育新理论、教育新科技及多元文化课程之冲击，使教室内的教学与学校经营理念产生大幅度的革命，例如计算机网络教学、各级学校人员遴选制度等；（四）主导变迁论：教育开风气之先，主导社会跃进。台湾教育改革加杂上述四种理论，然因学习美国，所以（三）（四）的理论偏多，包含权力解构后新起的权力重心教师会、家长会；运行的新制度校长遴选、九年一贯课程、多元入学方案、网络教学等，对台湾教育生态环境造成非常大的震撼。教育自由化最终极目标是学生能够自我导向（self-directed）的不断学习，学校持续自我增长（self-enhancing），成为真正的学习乐园，不沦为政治角逐或是操纵的工具。改革必须持续进步，获许最大的共识；植基于最需要且必要的项目，从原有结构基础上对症下药，却除为改革而改革的谜思。更重要的是不宜政治化，应以专业挂帅，本着理论和趋势做专业抉择。针对台湾的教育改革，现作如下的评论与建议：

3.1九年一贯课程：整体而言，课程发展有一定的理论架构，包含研究及试办过程。但是因为台湾课程改革三年之内匆忙上路，使变化幅度甚大的基本能力与学习领域未经缜密思考及验证，因此课程目标合理性与逻辑性不够清楚，总目标到领域目标及教学目标间的转化和指引令老师糊涂，各领域纲要琐碎难懂，亦不知如何与教学目标紧密结合；糟糕的是书商服务周到，从课本、辅助教材、单元作业、评量、教具以及学生活动学习单供应俱全，老师照本宣科可以不出大错，使校本位课程完全抹煞，书商的教科书成为九年一贯课程的主角，似乎侮辱了老师的专业能力，反讽的是更返回到全国一致性的教材教法；加上城乡执行学校课程本位差距大，十大基本能力能否取代传统的知识学习有待评估！

此外，老师对九一贯课程的深入、课程研发专业能力有待突破，教师只是强调选择的职权，使教学方向、内容、教具等完全落入书商之掌控之中。加上教师对于个别化和e化的认识学习不够，无法以催化者、辅导者角色，分享资源和引导学生自我学习。更有甚者，因为多元入学方案仍以纸笔挂帅，引导老师习惯采用反复测验作为评价，忽视多元评价的重要性；更因家长的不了解与不支持，配合意愿不高，所以抨击之声喧嚣尘上。其实行政机关可以强制老师以偕同合作方式落实校内课程研究与设计，拒绝书商的控制，书商仅能提供教科书与教师手册；校内实施教学视导，协助老师专业成长。同时现行公布之领域纲要不适用者要做修正（研究学者要多费心思），真正以“能力”取代记诵的“课本知识”。

3.2 校长遴选：校长遴选要重视程序公平性及公开性原则，委员应具有代表性，家长的主控权要减少，排除浮动委员；遴选过程公开，事前进行校长评鉴（或有相关左证资料，如督学的视导纪录）；除了内容保密外，对候选校长给予尊重；同时校长的办学经验要列入规模大型学校之参考（基于校园伦理及行政历练考虑）。其实教育的“经营权”和“所有权”要分开。美国的教育所有权的代表为各学区的教育董事会，由民选产生（具备群众基础），再由他们委托专业管理人——教育局长或是学务长负总责，名为教育委员会遴选校长，但是尊重局长的推荐，但台湾局长常常无法（懦弱）、不愿意表示意见（不得罪人）或是表达偏见（缺乏客观绩效资料作证，全凭个人好恶判断）。美国的校长有充分的权力聘请教师，让教师为校长负责，校长则向学区委员会负责；台湾的老师与家长介入学校校长遴选，使校长必须成为讨喜的老好人，这种权能不分，将经营权放入被管理人手中，实为一桩闹剧，如果形成劣币逐良币，更是得不偿失。

3.3多元入学：实施几年，评价不佳。本期望以基本学力测验取代联考，再以三方式入学等，可以降低课业压力，结果却适得其反，让国中生和家长抱怨连连。究其原因是老师不了解学测的内容，对于不明确改革总是惶恐的。然多元入学的推荐甄选和登记入学，确实让一些有专长科目的孩子脱颖而出，所以部分成效不容抹煞。其实多元入学可以通过简化统一考试（基本学习测验），真正考出能力；能够运用在校成绩作为申请依据之一，包括五育表现，以免偏态发展（智育）；同时普及社区型高中，保障（名额限制）及鼓励（提供将助学金）邻近国中学生就近入学。

3.4教师会运作：希望将三级教师会改成两级，以县市区域级和全台湾级为准，取消学校层级；而且允许不同的教师会专业团体存在，不要只准一个全台教师会；参与人员也包含教育行政人员和校长；教师会职责除了争取权益之外，更应强化专业研修，多思考应尽的义务。毕竟台湾的教师身分属于教育公务员，薪给和工作条件有一定的保障，非似美国教育专业人员，必须争取基本的待遇和合理的工作量。

3.5 美国教育部提出2001—2005年施政蓝图⑧，值得借鉴的部分有：1、强调家长与社区人士的重要角色与具体作为，这群热心的教育合伙人发挥其力量协助低成就的学生和学校；台湾虽有鼓励与实施本项政策，然参予者少，用心人少（政治介入较多），意愿不强，因此普及性与持续性都需要再观察。2、强调教师专业，改善高素质教师的召募与培训。而台湾对于提升教师品质工作一直没有严格要求，无论是换证、定期轮调、建立分级制度或是累积分数之专业成长等，都付诸阙如，加上师资多元化后，没有严谨的品质管理（欠缺全台湾统一的考试），让身为教育改革主角的老师专业自主上有份心虚与焦虑，希望能有具体管道和绩效责任制度，协助教师品质提升。3、因应教学科技进步，倡导网络教学，而台湾教室内不重视教学科技，美国每间教室架设计算机，老师学习并运用网络教学或是多媒体教学提升学生学习兴趣与成果，这是未来趋势，因此我们必须加速强化教师的教育新科技能力，并且建构教室内有计算机及网络，方能造就有创意、能解决问题迎合时代潮流的世纪公民。4、美国联邦补助增加，对各州与各学区的要求和期望不断增强，施政负起绩效责任；台湾将权力下放，这两种相左的作法正说明“过犹不及”的道理，过度授权之下，各州各校发展迥异水准差异颇大；过度集权，违反民主且流于国家的工具，因此如何拿捏均权制度如何增权地方后，政府仍然扮演监督辅导的角色是十分重要的，以免在缺乏游戏规则与民主素养的过渡期下，塑造另外一个新权威；同时也应避免重蹈覆辙，不要因预算和教师素质的不同，造成县市或是城乡之间教育环境的巨大差异，这是违反教育机会均等的原则。5、建立客观的绩效评鉴指标，将标准带进教室。美国一向尊重学区学校与教师的自主，所以评价方式各异，经过几次的全球数理测验证明美国学生的学业成就低落之后，美国开始投入大量经费发展学业指标，严格要求各区各校的绩效责任制度，并要求全国学生通过关键年级的语文数量测验，以促使学生达到一定的水平。台湾基于联考制度对学校的评鉴几乎以升学挂帅，但目前联考内容是否等于学生真正的需要能力与学习的成果？大多数人的答案是否定的。虽然目前转型基本学力测验，然公平及与能力之间关系仍遭受挑战，建议模仿美国能够发展一套客观的测验，冀以评价出学生实际有用的能力与学校办学真正的绩效。

　　总而言之，台湾的教育改革并没有学习到美国教育的精华，当时在野党的立法委员修法时只抓取有利于当事人部分，漠视教育专业理念，所以教师们权力扩充，相对的义务没有约束，拼装法令之下，仅是权力转移，学生未得其利。这种突变式的、解构式教育革命究竟为台湾教育带来福还是祸？时间将会证明。当台湾参考美国教育改革方向之际，应撷取优异部分，特别是充实教室的教育科技，训练教师的品质和运用多媒体进行网络与学科的教学，发展真正测出学生能力的评价指标，规划委托民间经营学校的方案，评估办学绩优的学校供家长选择，拟定多让教育合伙人参予辅导方案，落实真正关心与了解教育的家长进入校园，招募与留住好校长，让校园纯净化、民主化之下完成二十一世纪台湾的教育改革。

参考文献：

①   薛晓华.台湾民间教育改革运动[台湾]：前卫出版社,1996.

②   行政院教育改革审议委员会四期与总谘议报告书。

http://sinica.edu.tw/info/edu-reform/farea2/tsv-allabs.html.online 15/june/2002.

③ 刘贵傑译.教育的逻辑[台北]：五南出版社，1994.原作P. H. Hirst   &   R.S. Peters,   The   Logic   of   Education.

④ http://www.2.edu.tw/eduadm2001/2001ed01/2001ed01.htm, online18/June/2002

http://www.2.edu.tw/secretary/publishment.html.Online18/June/2002

⑤ http://140.111.65/high-school/bbs.one-1/versatile-7.htm.Online13/June/2002

⑥   陈伯章.九年一贯课程研讨会论文集.台北县：“中华民国”教材研究发展学会，P12-18

⑦ http://www.2.edu.tw/eduadm2001/2001ed09/2001ed09.htm, online3/July/2002

http://www.edu.tw/information/index..html.online17/June/2002

⑧   刘庆仁.美国教育部施政蓝图（2001-2005）.online,3/May/2001

夏晋祥，1965年生，男，汉族，籍贯江西，副教授。美国德州理工大学教育学院高级访问学者

单位：深圳信息职业技术学院基础部，所在城市：深圳，通讯地址：深圳信息职业技术学院基础部，邮编：518029电话：13713791669

单小琳，女，汉族，籍贯天津，副教授，教育学博士。

单位：台湾淡江大学教政所，所在城市：台北，通讯地址：231北县新店市复兴路43号4楼